In deze (enigszins) luwe periode nemen we de tijd om nader stil te staan bij de bevoegdheden en de samenstelling van de raad van bestuur van de dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen. Daarvoor laten we expert Marc Verhulst aan het woord - uw deskundige gids doorheen de decretale wateren...
1. De bevoegdheden van de raad van bestuur
Naast de algemene vergadering is de raad van bestuur het belangrijkste bestuursorgaan van de dienstverlenende en opdrachthoudende vereniging (voor de projectvereniging is het zelfs het enige bestuursorgaan).
De raad van bestuur is bevoegd voor alles wat niet uitdrukkelijk overeenkomstig het decreet of krachtens de statuten aan een ander orgaan is voorbehouden (artikel 437, eerste lid, DLB). De raad van bestuur heeft met andere woorden de residuaire bevoegdheid op het vlak van beheer en bestuur. De draagwijdte daarvan is afhankelijk van de al dan niet gerealiseerde bevoegdheidsoverdracht.
In die zin vertegenwoordigt de raad van bestuur de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging jegens derden en in rechte als eiser of als verweerder (artikel 437, tweede lid, DLB).
De raad van bestuur wordt ook expliciet bevoegd verklaard voor alle personeelsaangelegenheden (weliswaar met verdere delegatiemogelijkheid onder bepaalde voorwaarden) op grond van artikel 458 DLB.
2. De benoemingsprocedure
Zoals voorheen benoemt de algemene vergadering de leden van de raad van bestuur (artikel 46, eerste lid, DIS/artikel 434, eerste lid, DLB). Voor de gemeentelijke deelnemers blijft het principe dat de gemeenteraad kandidaat-bestuurders voordraagt die lid zijn van de gemeenteraad. Een eerste nuance daarop vormt het feit dat het ook om leden mag gaan van een districtsraad. Met dat laatste werd in het bijzonder de stad Antwerpen (de enige gemeente die tot nader order over districtsraden beschikt), die dreigde geconfronteerd te worden met een serieus cumulatieprobleem, gedepanneerd. De mogelijkheid om districtsraadsleden in de raad van bestuur op te nemen werd als amendement aan het door de Vlaamse regering ingediende ontwerp van decreet toegevoegd (Vlaams Parlement, Stuk 565 (2000-2001) – Nr. 10, 55). Daarop kwam de niet geheel onterechte kritiek dat het absurd zou zijn om districtsraadsleden toe te laten tot samenwerkingsverbanden met activiteiten en doelstellingen waarover de districtsraad niet de minste bevoegdheid heeft en met zelfs de theoretische mogelijkheid om alle intergemeentelijke mandaten in te vullen met districtsraadsleden. Omzendbrief BA 2002/01 van 11 januari 2002 (3.2.5.) vraagt in dat verband wel dat de voorkeur zou gegeven worden aan gegadigden die behoren tot een district dat geografisch bediend wordt door de vereniging.
Een fundamentele nieuwigheid in 2001 was dat de gemeenteraad ook kandidaat-bestuurders kan voordragen die geen lid zijn van de gemeenteraad. Voorwaarde is wel dat het om kandidaten moet gaan van wie de deskundigheid met betrekking tot de statutair bepaalde doelstellingen manifest aantoonbaar is. Die voordracht moet ook uitdrukkelijk worden gemotiveerd. In dat geval is de in artikel 48 DIS (artikel 436 DLB) voorziene onverenigbaarheid van het mandaat van bestuurder met de functie van werknemer van een aangesloten bestuur niet van toepassing.
Op die manier kan, vooral in verenigingen met specifieke technische doelstellingen, waarvoor niet noodzakelijk specialisten zetelen in de gemeenteraden, de gemeente toch iemand voordragen die wel de nodige deskundigheid heeft (Memorie van toelichting DIS, Vlaams Parlement, Stuk 565 (2000-2001) – Nr. 1, 19). Dat kan, aldus de Memorie van toelichting, enkel de belangen van alle deelnemende gemeenten dienen. Omzendbrief BA 2002/01 van 11 januari 2002 (3.2.5.) voegt daar aan toe dat ook op deze manier problemen die voortvloeien uit de cumulbeperking van het aantal bestuursmandaten kunnen opgelost worden. Door sommigen werd die nieuwe mogelijkheid zelfs beschouwd als een stap in de richting naar meer onafhankelijke bestuursleden in de raad van bestuur, zoals wordt vooropgesteld in het leerstuk van de corporate governance (DEBIEVRE, J., De eerste steen van het nieuwe gemeentehuis. Het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, T.Gem., 2002/2, 144). Op grond van het door de Vlaamse regering ingediende ontwerp van decreet was voor die specifieke voordracht nog een twee derde meerderheid van de gemeenteraad nodig. Die laatste voorwaarde werd in de definitieve tekst evenwel geschrapt. Daar staat dan wel tegenover dat de voordracht uitdrukkelijk gemotiveerd moet worden. Dat laatste was aanvankelijk niet voorzien (Vlaams Parlement, Stuk 565 (2000-2001) – Nr. 10, 55).
Op een schriftelijke vraag van Vlaams parlementslid Marleen Van den Eynde (vraag nr. 329 van 25 februari 2013) antwoordde de Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur dat de uitdrukkelijke motivering waarvan sprake in het DIS/DLB een schriftelijke neerslag is van de motivering. Die motivering moet voorkomen in het stuk dat wordt voorgelegd aan de algemene vergadering. Op welk moment de motivering tot stand is gekomen, moet bij het intergemeentelijk samenwerkingsverband niet nagegaan worden. Artikel 21 van het Gemeentedecreet (artikel 20 DLB) bepaalt dat de oproeping voor de gemeenteraad een toegelicht voorstel van beslissing bevat. Het college van burgemeester en schepenen moest bij het voorstellen van de kandidaat-bestuurder in het voorstel van beslissing de motivering opnemen. Dat is immers een essentieel element dat de gemeenteraadsleden moeten kunnen beoordelen. De gemeenteraad kan op de vergadering zelf de motivering weliswaar nog aanvullen of preciseren, maar de basismotivering moet op voorhand bij de agenda gevoegd zijn. Indien er op voorhand geen motivering beschikbaar was, dan is dit een overtreding van het Gemeentedecreet of decreet lokaal bestuur. De voordrachtsakte die aan de algemene vergadering wordt voorgelegd zal een kopie moeten zijn van de gemeenteraadsbeslissing (uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad) waarbij de kandidaat-bestuurder wordt voorgedragen en waar eveneens de motivering is in opgenomen.
Indien een bestuurder, die benoemd was op grond van zijn hoedanigheid als lid van de gemeenteraad of de districtsraad, die hoedanigheid verliest, kan hij uiteraard niet blijven zetelen als bestuurder op grond van zijn veronderstelde deskundigheid. Vermits de grondslag, die maatgevend was voor zijn benoeming, verdwijnt, is hij van rechtswege ontslagnemend. Zonder nieuwe – in dit geval – gemotiveerde voordracht van de gemeenteraad die hem oorspronkelijk had voorgedragen, kan hij niet opnieuw benoemd worden.
Een bijzondere toepassingsvraag stelt zich met de burgemeester of de schepen die buiten de gemeenteraad is benoemd, maar die op grond van artikel 30 DLB deelneemt aan de vergaderingen van de gemeenteraad, zij het enkel met raadgevende stem. Hoewel volgens de memorie van toelichting bij artikel 47 DIS (artikel 435 DLB) een sterke voorkeur zou moeten uitgaan naar een gemeentelijke vertegenwoordiging door de leden van het college van burgemeester en schepenen in de raad van bestuur, zal een burgemeester of schepen die buiten de gemeenteraad is benoemd, op grond van artikel 46 DIS (artikel 434 DLB) toch niet zomaar kunnen voorgedragen worden als bestuurder zonder dat diens deskundigheid met betrekking tot de statutair bepaalde doelstellingen uitdrukkelijk gemotiveerd werd.
Artikel 46 DIS (artikel 434 DLB) bepaalt uitdrukkelijk dat er in principe steeds een voordracht moet zijn van de deelnemers (onder de vroegere wetgeving was dat niet uitdrukkelijk bepaald). De oorspronkelijke bepaling van artikel 46 liet geen ruimte meer voor een systeem van gecoöpteerde bestuurders. In een aantal intercommunales bestond inderdaad een systeem waarbij de raad van bestuur zelf nog één of meer bestuurders coöpteerde op grond van al dan niet duidelijke criteria. Dat laatste kon voortaan niet meer. De deskundigheid van de raad van bestuur, die op voordracht van de deelnemers zelf werd samengesteld, was verzekerd volgens Omzendbrief BA 2002/01 van 11 januari 2002, (3.2.5.). Artikel 434, § 2, derde lid, DLB opent echter opnieuw de mogelijkheid om bestuurders te coöpteren, weliswaar aan de hand van een aantal criteria die beschreven worden in artikel 434, § 3, DLB.
De benoeming van onafhankelijke stemgerechtigde bestuurders gebeurt door de algemene vergadering op voordracht van de raad van bestuur.
De raad van bestuur stelt de vereisten vast waaraan kandidaten voor het mandaat van onafhankelijke bestuurder moeten voldoen op het vlak van bekwaamheid, kennis en ervaring. Hij doet een oproep tot kandidaatstelling voor een mandaat van onafhankelijk bestuurder. De oproep bevat een weergave van de vereisten waaraan kandidaten moeten voldoen en regelt de wijze van kandidaatstelling waarbij minstens een curriculum vitae wordt voorgelegd. De raad van bestuur vergelijkt de verdiensten van de kandidaten.
De algemene vergadering stelt een onafhankelijke bestuurder aan op grond van:
• Deskundigheid inzake het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband;
• Specifieke deskundigheid inzake de inhoudelijke materie en de beleidsvelden waarin het samenwerkingsverband actief is;
• Onafhankelijkheid ten aanzien van de deelgenoten en het dagelijks bestuur van het samenwerkingsverband.
Naast ‘gewone’ deskundige bestuurders op grond van artikel 434, § 2, tweede lid, DLB, kunnen dus voortaan ook ‘onafhankelijke’ deskundige bestuurders aangesteld worden op grond van artikel 434, § 2, derde lid, en § 3, DLB. Er moet wel over gewaakt worden dat het maximaal aantal leden zoals vastgelegd in artikel 434, § 1, tweede en derde lid, DLB daardoor niet overschreden wordt.
In geval van ernstige redenen kunnen de onafhankelijke bestuurders te allen tijde worden ontslagen door de algemene vergadering, op voordracht van de raad van bestuur.
De bepalingen over de onafhankelijke bestuurders behoren tot de uitzonderlijke artikelen die al in werking zijn getreden op de tiende dag na de datum van bekendmaking van het DLB in het Belgisch Staatsblad, hetzij op 25 februari 2018. Op grond van artikel 605 DLB mogen daarvoor ook al in het verkiezingsjaar 2018 statutenwijzigingen doorgevoerd worden.
Er kan verder ook statutair niet getornd worden aan het recht van de deelnemers om het vertrouwen op te zeggen in een op hun voordracht benoemde bestuurder en een vervanger voor te dragen (Omzendbrief BA 2002/01 van 11 januari 2002, 3.2.5.).
In artikel 434, § 1, eerste lid, DLB wordt uitdrukkelijk vastgelegd dat de benoeming van de bestuurders gebeurt bij geheime stemming. In de wet van 22 december 1986 was dat niet uitdrukkelijk voorzien. Hoewel de geheime stemming evident lijkt, is ze dat toch niet helemaal. Om te beginnen vertegenwoordigt de afgevaardigde op de algemene vergadering niet zichzelf, maar de (in de meerderheid van de gevallen gemeentelijke) deelnemer van wie hij geacht wordt een mandaat meegekregen te hebben wat zijn of haar stemgedrag betreft. In geval van geheime stemming kan dat stemgedrag niet geverifieerd worden. In geval er meerdere kandidaten zijn dan er mandaten te begeven zijn, kan dat bovendien aanleiding geven tot bijzonder complexe stemprocedures, zeker als het gaat om een volledige vernieuwing van de raad van bestuur.
Indien een voorgedragen kandidaat niet wordt benoemd door de algemene vergadering, mocht de betrokken deelnemer een andere voordracht doen onder het stelsel van het DIS. De nieuwe kandidaat mocht dan als waarnemer de vergaderingen bijwonen van de raad van bestuur tot de eerstvolgende algemene vergadering waaraan de benoeming werd voorgelegd (artikel 46, derde lid, DIS). In artikel 434 DLB wordt die bepaling evenwel niet hernomen ‘gelet op de beperking van het aantal mandaten in de raden van bestuur van de dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen’ aldus de memorie van toelichting (DIS).
Bij decreet van 18 januari 2013 werd met een wijziging van artikel 43 DIS (artikel 431 DLB) als bijkomende voorwaarde opgelegd dat voortaan enkel natuurlijke personen lid kunnen zijn van de organen van de dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen. Hoewel daar tot op dat ogenblik in de praktijk geen voorbeelden van bekend waren verhindert die toevoeging dat personen via een vennootschap zouden zetelen in de raad van bestuur.
Voorheen was het vanzelfsprekend dat niemand door meer dan één deelnemer kon worden voorgedragen of benoemd. Dat vond een bevestiging in artikel 46, vierde lid, DIS. In artikel 434 DLB werd is die bevestiging niet meer terug te vinden, waardoor het volgens de memorie van toelichting mogelijk zou worden dat een bestuurder door meerdere gemeenten wordt voorgedragen. Hoe dat in de praktijk zou moeten gebeuren, wordt niet verduidelijkt.
3. Cumulbeperking
Nieuw sinds 2001 is dat niemand gelijktijdig mandaten kan uitoefenen in de uitvoerende organen van meer dan drie dienstverlenende of opdrachthoudende verenigingen (artikel 46, vierde lid, DIS/artikel 434, § 4, DLB). Het uiteindelijk goedgekeurde artikel is iets soepeler dan het door de Vlaamse regering ingediende ontwerp van decreet (Vlaams Parlement, Stuk 565 (2000-2001) – Nr. 10, 55). Het ontwerp bepaalde immers dat niet meer dan twee uitvoerende mandaten mochten gecumuleerd worden. Op te merken valt dat de raad van bestuur hier beschouwd wordt als een uitvoerend orgaan (Memorie van toelichting, Vlaams Parlement, Stuk 565 (2000-2001) – Nr. 1, 19).
De cumulbeperking tot drie bestuursmandaten in dienstverlenende of opdrachthoudende verenigingen is absoluut, ongeacht wie de voordracht heeft gedaan. Een bestuursmandaat als vertegenwoordiger van een aangesloten vereniging telt dus evenzeer mee als een bestuursmandaat namens een aangesloten gemeente (Omzendbrief BA 2002/01 van 11 januari 2002, 3.2.5.).
4. Samenstelling
De samenstelling van de raad van bestuur wordt in iedere dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging statutair geregeld, met precieze aanduiding van het aantal leden (artikel 47, eerste lid, DIS/artikel 435 DLB). Een formulering als `De raad van bestuur bestaat uit minimum x aantal leden’ kan dus niet op grond van die bepaling.
Decretaal wordt nog steeds niet gedetailleerd bepaald hoe de raad van bestuur wordt samengesteld, maar de relatief grote vrijheid die het DIS kenmerkte, is toch wel grotendeels verlaten met het DLB. Hoewel ook op grond van het DIS niet iedere gemeentelijke deelnemer moest vertegenwoordigd zijn, was dat onder dat stelsel nog eerder regel dan uitzondering.
Met de inwerkingtreding van het DLB worden de regels fors aangescherpt. Voortaan mag het aantal leden van de raad van bestuur maximaal vijftien bedragen ongeacht de grootte van de vereniging (artikel 434, § 1, tweede lid, DLB). Als op 1 mei 2017 het aantal leden van de raad van bestuur evenwel minder dan vijftien bedroeg, geldt dat aantal als maximum aantal leden (artikel 43, § 1, derde lid, DLB). Nadat een aantal verenigingen alarm geslagen hadden, werd die laatste regel vergeleken met het eerste ontwerpdecreet enigszins verzacht in geval van een significante wijziging in het werkingsgebied of in het geval de betrokken vereniging betrokken is bij een fusie met andere opdrachthoudende of dienstverlenende verenigingen. in die gevallen geldt dan toch vijftien als maximum (artikel 434, § 1, vierde lid, DLB). Wat onder ‘significant’ moet verstaan worden, wordt wel nergens verduidelijkt.
De bestuurders met raadgevende stem worden niet meegeteld in het maximumaantal leden van de raad van bestuur (artikel 440, vierde lid, DLB).
Bijkomend wordt als regel ingevoerd dat maximaal twee derden van de leden van hetzelfde geslacht mag zijn (artikel 434, § 1, vijfde lid, DLB).
Verder blijft de regel van toepassing dat het aantal bestuurders dat op voordracht van de andere deelnemers werd benoemd, nooit meer mag bedragen dan een vierde van het aantal op voordracht van de aangesloten gemeenten benoemde bestuurders (artikel 47, tweede lid, DIS/artikel 435, tweede lid, DLB).
Op een verzoek van een samenwerkingsverband van OCMW’s om die verhoudingen te wijzigen ten voordele van niet op voordracht van de aangesloten gemeenten benoemde bestuurders, werd niet ingegaan door de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden. De minister antwoordde dat die bepaling naast andere de concretisering beoogt van de door het DIS gewenste democratisering van de intergemeentelijke samenwerking, die in eerste instantie gericht is op de gemeentelijke deelnemers, met een fors versterkte band tussen het intergemeentelijk samenwerkingsverband en de deelnemende gemeenten. Voor OCMW’s liet de minister de mogelijkheid open van vertegenwoordiging in een adviesorgaan (gesteld uiteraard dat aan de voorwaarden voor oprichting van dergelijk adviesorgaan is voldaan). Verder beklemtoonde de minister dat een intergemeentelijk samenwerkingsverband bedoeld is voor doelstellingen van gemeentelijk belang. Voor doelstellingen die eerder aansluiten bij de opdrachten van de OCMW’s stonden de samenwerkingsvormen op grond van de organieke wet van 8 juli 1976 (nadien OCMW-decreet en ondertussen DLB) ter beschikking (antwoord van de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden van 17 december 2003 aan de voorzitter van de Welzijnsregio Noord-Limburg).
Als algemene richtlijn werd er bij de totstandkoming van het DIS van uitgegaan dat enerzijds een zo groot mogelijke betrokkenheid van alle aangesloten gemeenten, anderzijds een redelijke begrenzing van het aantal mandaten, maatgevend zijn bij de beslissingen dienaangaande (Memorie van toelichting, Vlaams Parlement, Stuk 565 (2000-2001) – Nr. 1, 19). Verder stelde de Memorie van toelichting bij hetzelfde artikel dat een sterke voorkeur diende uit te gaan naar een gemeentelijke vertegenwoordiging door de leden van het college van burgemeester en schepenen. De rechtstreekse betrokkenheid van de gemeentebesturen zou hierdoor beklemtoond worden. Het was inderdaad een veel gehoorde klacht vanuit nogal wat verenigingen dat de betrokkenheid van de gemeenten meestal niet erg groot is als de deelnemende gemeente in de raad van bestuur vertegenwoordigd wordt door een `gewoon’ gemeenteraadslid. De gewijzigde regels van het DLB vormen wat dat betreft een forse trendbreuk.
Op te merken valt dat, in tegenstelling tot wat het geval was onder de wet van 22 december 1986, een vertegenwoordiging van het personeel niet meer mogelijk is in de raad van bestuur.
Voor de verenigingen die distributienetbeheer in de energiesector tot doel hebben, geldt op grond van artikel 3.1.15 van het besluit van 19 november 2010 houdende algemene bepalingen over het energiebeleid (Energiebesluit) de regel dat het bestuursorgaan van de netbeheerder voor minstens de helft moet samengesteld zijn uit `onafhankelijke bestuurders’. De bepaling in datzelfde artikel dat het bestuursorgaan van de netbeheerder minstens voor 70 % samengesteld moet zijn uit bestuurders die voorgedragen worden door de gemeentelijke deelnemers, indien die meer dan 25 % van het kapitaal bezitten, is ondertussen achterhaald door de strengere regel van artikel 435, tweede lid, DLB.
Uittreksel uit: De intergemeentelijke samenwerking in Vlaanderen, editie 2020, Marc Verhulst, Uitgeverij Vanden Broele, 377 p.
MATConnect-abonnees kunnen de publicatie integraal online consulteren, naast tal van andere publicaties omtrent lokaal management en beleid.
De publicatie is ook nog steeds in papieren versie te verkrijgen via de webshop van Uitgeverij Vanden Broele.
